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notizie CONVEGNO SULLA CONVENZIONE DELLE NAZIONI UNITE SUI DIRITTI DELLE PERSONE CON DISABILITA'

Relazione dell'Avv. Domenico SABIA "LA TUTELA DEI DISABILI VITTIME DI DISCRIMINAZIONI"

 

La tutela dei disabili contro le discriminazioni rappresenta un istituto giuridico fondamentale poiché costituisce l’unico strumento che i disabili e le loro Associazioni di categoria hanno per tutelare le loro legittime posizioni giuridiche tutte le volte in cui vengono violate sia dai Pubblici poteri che dai soggetti privati, sia essi persone fisiche che persone giuridiche. Come è noto, il corpo essenziale delle norme che regolano tale istituto è contenuto sostanzialmente in due atti di normazione primaria: la legge n. 67 del 1 marzo 2006 e la Convenzione ONU sui diritti delle persone disabili, adottata nel 2006, ma ratificata dal Parlamento italiano con legge n. 18 del 3 marzo 2009. Queste due leggi concludono un processo normativo iniziato negli anni che vanno dal 2000 in poi, sviluppatosi soprattutto nell’ambito della Comunità europea e dell’Assemblea generale delle Nazioni unite, cui l’Italia ha dato un notevole contributo. Fino a questo momento, nell’Ordinamento internazionale alcuni riferimenti erano contenuti nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, e in una serie di risoluzioni contenenti norme di indirizzo e non direttamente efficaci nei Paesi destinatari. Nel nostro Ordinamento, l’unico baluardo contro l’illegittimità e l’illiceità di atti discriminatori, perpetrati nei confronti dei disabili, era rappresentato dall’art. 3 della Costituzione che, come tutti sanno, sancisce la pari dignità sociale di tutti i cittadini e la loro uguaglianza, senza distinzioni basate sulla razza, sul sesso, sulla lingua, sulle opinioni politiche e sulle condizioni personali e sociali. Tale norma si poneva e si pone ancora sia come limite all’esercizio del potere legislativo sia come precetto direttamente applicabile nei rapporti sia di natura pubblicistica che privatistica. In tale sistema, gli strumenti di tutela erano quelli ordinari offerti dal codice di procedura civile, compresi i provvedimenti di urgenza come l’art. 700 cpc, dal processo amministrativo, compreso i provedimenti cautelari ex art. 21 legge TAR e da quello ordinario penale. A livello comunitario, è con la “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”, firmata a Nizza il 7 dicembre del 2000, incorporata nel Trattato che adotta la Costituzione europea, firmato a Roma il 29 ottobre del 2004, che viene sancito all’art. 21 il divieto di qualsiasi forma di discriminazione fondata sul sesso, la razza, il colore della pelle o l’origine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, gli handicap, l’età o le tendenze sessuali. Al Consiglio europeo, l’art. 13 della Carta affida il compito di adottare gli opportuni provvedimenti per combattere le diverse forme di discriminazione. Sulla base di tali disposizioni, il Consiglio europeo ha adottato nel 2000 due Direttive, una relativa all’attuazione del principio di parità tra le persone in generale (Direttiva 2000/43/CE) e l’altra relativa alla parità di trattamento nel mondo del lavoro (Direttiva 2000/78/CE). Il legislatore nazionale è intervenuto tre anni dopo e, in attuazione della prima Direttiva citata ha emanato il decreto legislativo 9 luglio 2003 n. 215 che ha introdotto le misure necessarie per evitare la disparità di trattamento tra persone per ragioni razziali e di origine etnica, e, in attuazione della seconda, ha emanato il decreto legislativo n. 216 sempre del 9 luglio 2003 rivolto a garantire la parità di trattamento dei disabili in materia di occupazione e condizioni di lavoro. Con la successiva legge n. 67 del 2006 il legislatore ha provveduto ad estendere la tutela giurisdizionale, già accordata in ambito lavorativo, sia pubblico che privato, alle ulteriori situazioni in cui lo stesso disabile possa risultare oggetto di comportamenti comunque definibili come discriminatori in ragione della sua particolare condizione fisica. Con la ratifica della Convenzione ONU sui diritti dei disabili il quadro normativo in materia di lotta alle discriminazioni di tali soggetti è stato definitivamente completato. Comunque, prima di esaminare le disposizioni sostanziali e procedurali che regolano l’istituto della tutela contro le discriminazioni subibili dal disabile , per comprendere fino in fondo la ratio che vi è sottesa è necessario parlare di due concetti: disabilità ed inclusione, che costituiscono i pilastri su cui poggia l’intero sistema della Convenzione ONU sui diritti delle persone disabili. Innanzitutto, al punto e) del Preambolo di tale normativa internazionale ratificata, viene introdotto il concetto secondo il quale la disabilità non è solo la mera condizione delle persone che presentano menomazioni fisiche, psichiche, intellettive o sensoriali, ma è l’indice che misura il grado di eliminazione delle barriere comportamentali ed ambientali che impediscono la loro piena ed effettiva partecipazione alla società su base di uguaglianza con gli altri. Quindi, la disabilità è un concetto non unico in tutti i Paesi e in tutte le epoche, ma può cambiare a seconda degli ambienti che caratterizzano le diverse società. E’, dunque, un concetto storico, che muta sia in riferimento ai diversi modelli di organizzazione degli Stati, sia in relazione alla loro evoluzione storica. In quanto tale, recita l’art. 2 della Convenzione ONU richiamata, la disabilità varia a seconda del processo di inclusione che gli Stati favoriscono. L’inclusione è costituita dalla realizzazione da parte dei Pubblici poteri di una progettazione di prodotti, ambienti, programmi e servizi utilizzabili dalle persone nella misura più estesa possibile. Più ampia è l’inclusione, meno visibile è la disabilità, intendendo con ciò dire non che la menomazione scompare ma che scompare l’ostacolo che crea la disabilità e, quindi, la diversità, in quanto impedisce l’accesso alle pari opportunità. Nella forbice presente nelle attuali organizzazioni sociali statuali tra la esistenza di barriere ambientali e comportamentali e il grado di attuazione del processo di inclusione, trova spazio l’istituto della tutela contro le discriminazioni che costituisce il solo strumento, in una società in cui sussistono ostacoli che impediscono l’accesso alle pari opportunità, che il disabile ha perché i suoi diritti e le sue libertà, riconosciute in astratto, trovino possibilità di esercizio e di godimento. Tanto più è avanzato il processo di inclusione, tanto meno risulta necessario il ricorso alla tutela giudiziaria. La Convenzione ONU sui diritti dei disabili e la legge n. 67/2006 non usano un concetto unitario di “discriminazione”. Infatti, secondo l’art. 2, punto 3 della Convenzione, la discriminazione “indica qualsivoglia distinzione, esclusione o restrizione sulla base della disabilità che abbia lo scopo o l’effetto di pregiudicare o annullare il riconoscimento, il godimento e l’esercizio, in condizioni di parità con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali in campo politico, economico, sociale, culturale, civile, o in qualsiasi altro campo. Include tutte le forme di discriminazione, compreso il rifiuto di un accomodamento ragionevole” intendendosi per tale “ le modifiche e gli adattamenti necessari ed appropriati che non impongono un onere economico sproporzionato, ove ve ne sia necessità in casi particolari, per assicurare alle persone con disabilità il godimento o l’esercizio, sulla base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e le libertà fondamentali”. Nei successivi articoli dal 5 al 30, la Convenzione ONU specifica i diritti dei disabili e le discriminazioni che possono verificarsi a loro danno sia in relazione al loro essere donna o bambino, sia che si verifichino nel campo economico, sociale, culturale, dell’istruzione del lavoro, della sanità, della mobilità personale, della libertà e sicurezza della persona, dell’accessibilità. Gli articoli 1 e 2 della legge n. 67/2006, invece, dispongono: a) la discriminazione è la violazione dei principi di parità di trattamento e di pari opportunità dei soggetti disabili al pieno godimento dei loro diritti civili, politici, economici e sociali; b) la discriminazione può assumere forme diverse; c) può essere diretta, quando, per motivi connessi alla disabilità, una persona è trattata meno favorevolmente di quanto sia, sia stata o sarebbe trattata una persona non disabile in situazione analoga; d) può essere indiretta quando una disposizione, un criterio, una prassi, un atto, un patto o un comportamento apparentemente neutri mettono una persona disabile in una posizione di particolare svantaggio rispetto ad altre persone; e) sono altresì comportamenti discriminatori quelli indesiderati, posti in essere per motivi connessi alla disabilità, che violano la dignità e la libertà di un disabile, ovvero creano un clima di intimidazioni nei suoi confronti”. Le norme della Convenzione e quelle della legge statale n. 67/06 si integrano in quanto offrono al Giudice sia una puntuale indicazione delle finalità perseguite attraverso la tutela dalle discriminazioni a danno dei disabili, sia l’indicazione delle forme in cui possono attuarsi sia in relazione al tipo di persona (uomo, donna, bambino) sia gli ambiti in cui possono essere perpetrati. E’ necessario precisare che, allo stato, se non vi sono limiti all’esercizio della tutela giudiziaria tutte le volte in cui atti o comportamenti offendono la dignità, i diritti e le libertà del disabile, per quanto attiene la eliminazione di barriere ambientali, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 251 del luglio 2008, ha sostenuto che nel nostro ordinamento non esiste un principio generale di accessibilità a tutela delle svariate posizioni di relazioni sociali ed ambientali in cui si trova ad essere coinvolto un soggetto disabile. La tutela è concessa solo laddove è specificamente disciplinata dal legislatore nazionale, ciò in quanto gli ambiti in cui possono realizzarsi discriminazioni afferiscono anche ad altri interessi la cui valutazione e il cui contemperamento non può che spettare al legislatore. Si tratta di una valutazione non condivisibile in quanto il Giudice, nei casi concreti, laddove non dovesse trovare una specifica disposizione applicabile, può sempre valutare gli interessi coinvolti nella vicenda sottoposta al suo esame e dare tutela laddove l’esercizio dei diritti e delle libertà del disabile non si pone in contrasto con altri interessi individuali o collettivi di pari grado o superiori. Sotto il profilo procedurale, l’art. 3 della citata legge n. 67/06 dispone che la tutela giurisdizionale avverso atti e comportamenti discriminatori è attuata nelle forme previste dall’art. 44 del decreto legislativo sull’immigrazione n. 286/98. In sintesi, il disabile che ritiene di aver subito una discriminazione può proporre, anche personalmente, ricorso al Tribunale civile in composizione monocratica. Il Giudice, con ordinanza impugnabile entro 10 giorni davanti al Tribunale collegiale, se ritiene fondata la prospettazione fatta dal disabile, dispone la rimozione degli effetti e il risarcimento del danno anche se di natura non patrimoniale. Il carattere di urgenza del provvedimento comporta che il Giudice procede senza formalità, come ritiene opportuno, agli atti istruttori ritenuti necessari. I provvedimenti di accoglimento sono immediatamente esecutivi e, in caso di mancata esecuzione, è prevista, a norma dell’art. 388 del codice penale, la pena della reclusione fino a tre anni o la multa da 103 a 1032 euro. Con il provvedimento di condanna, il Giudice può ordinare la pubblicazione della sentenza, a spese del convenuto, per una sola volta, su un quotidiano a tiratura nazionale. Importante sottolineare che, a maggiore tutela del disabile, il comma 2 dell’art. 3 della legge citata prevede che il disabile, a prova del comportamento discriminatorio a proprio danno, può dedurre in giudizio elementi di fatto, in termini gravi, precisi e concordanti che il Giudice valuterà secondo il suo prudente apprezzamento, ai sensi dell’art. 2729 del codice civile. Di particolare importanza l’art. 4 della legge n. 67/06. 

Infatti, tale norma prevede che la legittimazione ad agire in giudizio per ricevere tutela contro atti discriminatori non spetta solo al soggetto che riceve danno e quindi è titolare dello specifico interesse a promuovere una azione legale, ma anche alle Associazioni di categoria. Tutto ciò a due condizioni: a) devono risultare iscritte in apposito elenco a seguito di decreto del Ministro delle pari opportunità di concerto con il Ministro del lavoro, emesso tenuto conto delle finalità statutarie e della stabilità dell’organizzazione; b) devono essere munite di apposita delega, rilasciata per atto pubblico o scrittura privata autenticata, a pena di nullità, da parte del soggetto passivo della discriminazione. Sussistendo queste condizioni, le Associazioni e gli enti di cui innanzi possono promuovere o intervenire nei giudizi per danno subito dai disabile e ricorrere in sede di Giurisdizione amministrativa per l’annullamento degli atti lesivi dei diritti dei disabili. Si tratta di una previsione che ha carattere dirompente. Infatti, questa forma di sostituzione processuale, affidata alle Associazioni o Enti di categoria, completa la effettività della tutela contro gli atti discriminatori nei confronti dei disabili. Questi, in genere, anche e soprattutto per condizioni economiche svantaggiate, finiscono col subire senza difendersi contro atti che ledono i propri diritti. Il potersi affidare a strutture associative, invece, significa utilizzare mezzi e risorse che queste hanno per avviare azioni legali che richiedono competenza tecnica e forza organizzativa. Per la prima volta, nel nostro Ordinamento le Associazioni rappresentative del mondo della disabilità vengono chiamate a svolgere un ruolo non solo di partecipazione alla formazione della politica a favore delle categorie deboli che rappresentano ma a poter utilizzare uno strumento coercitivo giudiziario, laddove l’insensibilità dei pubblici poteri non provvede a dare risposte immediate alle esigenze di vita dei disabili. A tal proposito, vale la pena ricordare che con Decreto ministeriale del 21 giugno 2007  è stata istituita una Commissione per la valutazione della sussistenza dei requisiti degli Enti ed Associazioni che fanno domanda per essere iscritti nell’apposito elenco previsto dall’art. 4 della legge n. 67/06. Numerose sono state le richieste, che possono essere presentate entro il 30 aprile o 30 ottobre di ogni anno, numerose le ammissioni. Questo dato ci spinge a concludere con una constatazione e un auspicio. La constatazione è che il mondo associativo è presente ed intende assumere un ruolo sempre più attivo e sempre più forte verso i Pubblici poteri a favore di una politica di tutela sostanziale del mondo della disabilità; l’auspicio è che le azioni giudiziarie possano essere relegate ad un ambito di marginalità e che si assista ad un processo di inclusione il più avanzato possibile in un ritrovato spirito di sensibilità sociale che fa parte della nostra tradizione storica e culturale.

 

 

 

 

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