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CONVEGNO SULLA CONVENZIONE DELLE NAZIONI UNITE SUI DIRITTI DELLE PERSONE CON DISABILITA'

Relazione dell'Avv. Domenico SABIA "LA TUTELA DEI DISABILI VITTIME DI DISCRIMINAZIONI"

La tutela dei disabili contro le discriminazioni rappresenta un istituto giuridico fondamentale poiché costituisce l’unico strumento che i disabili e le loro Associazioni di categoria hanno per tutelare le loro legittime posizioni giuridiche tutte le volte in cui vengono violate sia dai Pubblici poteri che dai soggetti privati, sia essi persone fisiche che persone giuridiche. Come è noto, il corpo essenziale delle norme che regolano tale istituto è contenuto sostanzialmente in due atti di normazione primaria: la legge n. 67 del 1 marzo 2006 e la Convenzione ONU sui diritti delle persone disabili, adottata nel 2006, ma ratificata dal Parlamento italiano con legge n. 18 del 3 marzo 2009. Queste due leggi concludono un processo normativo iniziato negli anni che vanno dal 2000 in poi, sviluppatosi soprattutto nell’ambito della Comunità europea e dell’Assemblea generale delle Nazioni unite, cui l’Italia ha dato un notevole contributo. Fino a questo momento, nell’Ordinamento internazionale alcuni riferimenti erano contenuti nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, e in una serie di risoluzioni contenenti norme di indirizzo e non direttamente efficaci nei Paesi destinatari. Nel nostro Ordinamento, l’unico baluardo contro l’illegittimità e l’illiceità di atti discriminatori, perpetrati nei confronti dei disabili, era rappresentato dall’art. 3 della Costituzione che, come tutti sanno, sancisce la pari dignità sociale di tutti i cittadini e la loro uguaglianza, senza distinzioni basate sulla razza, sul sesso, sulla lingua, sulle opinioni politiche e sulle condizioni personali e sociali. Tale norma si poneva e si pone ancora sia come limite all’esercizio del potere legislativo sia come precetto direttamente applicabile nei rapporti sia di natura pubblicistica che privatistica. In tale sistema, gli strumenti di tutela erano quelli ordinari offerti dal codice di procedura civile, compresi i provvedimenti di urgenza come l’art. 700 cpc, dal processo amministrativo, compreso i provedimenti cautelari ex art. 21 legge TAR e da quello ordinario penale. A livello comunitario, è con la “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”, firmata a Nizza il 7 dicembre del 2000, incorporata nel Trattato che adotta la Costituzione europea, firmato a Roma il 29 ottobre del 2004, che viene sancito all’art. 21 il divieto di qualsiasi forma di discriminazione fondata sul sesso, la razza, il colore della pelle o l’origine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, gli handicap, l’età o le tendenze sessuali. Al Consiglio europeo, l’art. 13 della Carta affida il compito di adottare gli opportuni provvedimenti per combattere le diverse forme di discriminazione. Sulla base di tali disposizioni, il Consiglio europeo ha adottato nel 2000 due Direttive, una relativa all’attuazione del principio di parità tra le persone in generale (Direttiva 2000/43/CE) e l’altra relativa alla parità di trattamento nel mondo del lavoro (Direttiva 2000/78/CE). Il legislatore nazionale è intervenuto tre anni dopo e, in attuazione della prima Direttiva citata ha emanato il decreto legislativo 9 luglio 2003 n. 215 che ha introdotto le misure necessarie per evitare la disparità di trattamento tra persone per ragioni razziali e di origine etnica, e, in attuazione della seconda, ha emanato il decreto legislativo n. 216 sempre del 9 luglio 2003 rivolto a garantire la parità di trattamento dei disabili in materia di occupazione e condizioni di lavoro. Con la successiva legge n. 67 del 2006 il legislatore ha provveduto ad estendere la tutela giurisdizionale, già accordata in ambito lavorativo, sia pubblico che privato, alle ulteriori situazioni in cui lo stesso disabile possa risultare oggetto di comportamenti comunque definibili come discriminatori in ragione della sua particolare condizione fisica. Con la ratifica della Convenzione ONU sui diritti dei disabili il quadro normativo in materia di lotta alle discriminazioni di tali soggetti è stato definitivamente completato. Comunque, prima di esaminare le disposizioni sostanziali e procedurali che regolano l’istituto della tutela contro le discriminazioni subibili dal disabile , per comprendere fino in fondo la ratio che vi è sottesa è necessario parlare di due concetti: disabilità ed inclusione, che costituiscono i pilastri su cui poggia l’intero sistema della Convenzione ONU sui diritti delle persone disabili. Innanzitutto, al punto e) del Preambolo di tale normativa internazionale ratificata, viene introdotto il concetto secondo il quale la disabilità non è solo la mera condizione delle persone che presentano menomazioni fisiche, psichiche, intellettive o sensoriali, ma è l’indice che misura il grado di eliminazione delle barriere comportamentali ed ambientali che impediscono la loro piena ed effettiva partecipazione alla società su base di uguaglianza con gli altri. Quindi, la disabilità è un concetto non unico in tutti i Paesi e in tutte le epoche, ma può cambiare a seconda degli ambienti che caratterizzano le diverse società. E’, dunque, un concetto storico, che muta sia in riferimento ai diversi modelli di organizzazione degli Stati, sia in relazione alla loro evoluzione storica. In quanto tale, recita l’art. 2 della Convenzione ONU richiamata, la disabilità varia a seconda del processo di inclusione che gli Stati favoriscono. L’inclusione è costituita dalla realizzazione da parte dei Pubblici poteri di una progettazione di prodotti, ambienti, programmi e servizi utilizzabili dalle persone nella misura più estesa possibile. Più ampia è l’inclusione, meno visibile è la disabilità, intendendo con ciò dire non che la menomazione scompare ma che scompare l’ostacolo che crea la disabilità e, quindi, la diversità, in quanto impedisce l’accesso alle pari opportunità. Nella forbice presente nelle attuali organizzazioni sociali statuali tra la esistenza di barriere ambientali e comportamentali e il grado di attuazione del processo di inclusione, trova spazio l’istituto della tutela contro le discriminazioni che costituisce il solo strumento, in una società in cui sussistono ostacoli che impediscono l’accesso alle pari opportunità, che il disabile ha perché i suoi diritti e le sue libertà, riconosciute in astratto, trovino possibilità di esercizio e di godimento. Tanto più è avanzato il processo di inclusione, tanto meno risulta necessario il ricorso alla tutela giudiziaria. La Convenzione ONU sui diritti dei disabili e la legge n. 67/2006 non usano un concetto unitario di “discriminazione”. Infatti, secondo l’art. 2, punto 3 della Convenzione, la discriminazione “indica qualsivoglia distinzione, esclusione o restrizione sulla base della disabilità che abbia lo scopo o l’effetto di pregiudicare o annullare il riconoscimento, il godimento e l’esercizio, in condizioni di parità con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali in campo politico, economico, sociale, culturale, civile, o in qualsiasi altro campo. Include tutte le forme di discriminazione, compreso il rifiuto di un accomodamento ragionevole” intendendosi per tale “ le modifiche e gli adattamenti necessari ed appropriati che non impongono un onere economico sproporzionato, ove ve ne sia necessità in casi particolari, per assicurare alle persone con disabilità il godimento o l’esercizio, sulla base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e le libertà fondamentali”. Nei successivi articoli dal 5 al 30, la Convenzione ONU specifica i diritti dei disabili e le discriminazioni che possono verificarsi a loro danno sia in relazione al loro essere donna o bambino, sia che si verifichino nel campo economico, sociale, culturale, dell’istruzione del lavoro, della sanità, della mobilità personale, della libertà e sicurezza della persona, dell’accessibilità. Gli articoli 1 e 2 della legge n. 67/2006, invece, dispongono: a) la discriminazione è la violazione dei principi di parità di trattamento e di pari opportunità dei soggetti disabili al pieno godimento dei loro diritti civili, politici, economici e sociali; b) la discriminazione può assumere forme diverse; c) può essere diretta, quando, per motivi connessi alla disabilità, una persona è trattata meno favorevolmente di quanto sia, sia stata o sarebbe trattata una persona non disabile in situazione analoga; d) può essere indiretta quando una disposizione, un criterio, una prassi, un atto, un patto o un comportamento apparentemente neutri mettono una persona disabile in una posizione di particolare svantaggio rispetto ad altre persone; e) sono altresì comportamenti discriminatori quelli indesiderati, posti in essere per motivi connessi alla disabilità, che violano la dignità e la libertà di un disabile, ovvero creano un clima di intimidazioni nei suoi confronti”. Le norme della Convenzione e quelle della legge statale n. 67/06 si integrano in quanto offrono al Giudice sia una puntuale indicazione delle finalità perseguite attraverso la tutela dalle discriminazioni a danno dei disabili, sia l’indicazione delle forme in cui possono attuarsi sia in relazione al tipo di persona (uomo, donna, bambino) sia gli ambiti in cui possono essere perpetrati. E’ necessario precisare che, allo stato, se non vi sono limiti all’esercizio della tutela giudiziaria tutte le volte in cui atti o comportamenti offendono la dignità, i diritti e le libertà del disabile, per quanto attiene la eliminazione di barriere ambientali, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 251 del luglio 2008, ha sostenuto che nel nostro ordinamento non esiste un principio generale di accessibilità a tutela delle svariate posizioni di relazioni sociali ed ambientali in cui si trova ad essere coinvolto un soggetto disabile. La tutela è concessa solo laddove è specificamente disciplinata dal legislatore nazionale, ciò in quanto gli ambiti in cui possono realizzarsi discriminazioni afferiscono anche ad altri interessi la cui valutazione e il cui contemperamento non può che spettare al legislatore. Si tratta di una valutazione non condivisibile in quanto il Giudice, nei casi concreti, laddove non dovesse trovare una specifica disposizione applicabile, può sempre valutare gli interessi coinvolti nella vicenda sottoposta al suo esame e dare tutela laddove l’esercizio dei diritti e delle libertà del disabile non si pone in contrasto con altri interessi individuali o collettivi di pari grado o superiori. Sotto il profilo procedurale, l’art. 3 della citata legge n. 67/06 dispone che la tutela giurisdizionale avverso atti e comportamenti discriminatori è attuata nelle forme previste dall’art. 44 del decreto legislativo sull’immigrazione n. 286/98. In sintesi, il disabile che ritiene di aver subito una discriminazione può proporre, anche personalmente, ricorso al Tribunale civile in composizione monocratica. Il Giudice, con ordinanza impugnabile entro 10 giorni davanti al Tribunale collegiale, se ritiene fondata la prospettazione fatta dal disabile, dispone la rimozione degli effetti e il risarcimento del danno anche se di natura non patrimoniale. Il carattere di urgenza del provvedimento comporta che il Giudice procede senza formalità, come ritiene opportuno, agli atti istruttori ritenuti necessari. I provvedimenti di accoglimento sono immediatamente esecutivi e, in caso di mancata esecuzione, è prevista, a norma dell’art. 388 del codice penale, la pena della reclusione fino a tre anni o la multa da 103 a 1032 euro. Con il provvedimento di condanna, il Giudice può ordinare la pubblicazione della sentenza, a spese del convenuto, per una sola volta, su un quotidiano a tiratura nazionale. Importante sottolineare che, a maggiore tutela del disabile, il comma 2 dell’art. 3 della legge citata prevede che il disabile, a prova del comportamento discriminatorio a proprio danno, può dedurre in giudizio elementi di fatto, in termini gravi, precisi e concordanti che il Giudice valuterà secondo il suo prudente apprezzamento, ai sensi dell’art. 2729 del codice civile. Di particolare importanza l’art. 4 della legge n. 67/06.

Infatti, tale norma prevede che la legittimazione ad agire in giudizio per ricevere tutela contro atti discriminatori non spetta solo al soggetto che riceve danno e quindi è titolare dello specifico interesse a promuovere una azione legale, ma anche alle Associazioni di categoria. Tutto ciò a due condizioni: a) devono risultare iscritte in apposito elenco a seguito di decreto del Ministro delle pari opportunità di concerto con il Ministro del lavoro, emesso tenuto conto delle finalità statutarie e della stabilità dell’organizzazione; b) devono essere munite di apposita delega, rilasciata per atto pubblico o scrittura privata autenticata, a pena di nullità, da parte del soggetto passivo della discriminazione. Sussistendo queste condizioni, le Associazioni e gli enti di cui innanzi possono promuovere o intervenire nei giudizi per danno subito dai disabile e ricorrere in sede di Giurisdizione amministrativa per l’annullamento degli atti lesivi dei diritti dei disabili. Si tratta di una previsione che ha carattere dirompente. Infatti, questa forma di sostituzione processuale, affidata alle Associazioni o Enti di categoria, completa la effettività della tutela contro gli atti discriminatori nei confronti dei disabili. Questi, in genere, anche e soprattutto per condizioni economiche svantaggiate, finiscono col subire senza difendersi contro atti che ledono i propri diritti. Il potersi affidare a strutture associative, invece, significa utilizzare mezzi e risorse che queste hanno per avviare azioni legali che richiedono competenza tecnica e forza organizzativa. Per la prima volta, nel nostro Ordinamento le Associazioni rappresentative del mondo della disabilità vengono chiamate a svolgere un ruolo non solo di partecipazione alla formazione della politica a favore delle categorie deboli che rappresentano ma a poter utilizzare uno strumento coercitivo giudiziario, laddove l’insensibilità dei pubblici poteri non provvede a dare risposte immediate alle esigenze di vita dei disabili. A tal proposito, vale la pena ricordare che con Decreto ministeriale del 21 giugno 2007 è stata istituita una Commissione per la valutazione della sussistenza dei requisiti degli Enti ed Associazioni che fanno domanda per essere iscritti nell’apposito elenco previsto dall’art. 4 della legge n. 67/06. Numerose sono state le richieste, che possono essere presentate entro il 30 aprile o 30 ottobre di ogni anno, numerose le ammissioni. Questo dato ci spinge a concludere con una constatazione e un auspicio. La constatazione è che il mondo associativo è presente ed intende assumere un ruolo sempre più attivo e sempre più forte verso i Pubblici poteri a favore di una politica di tutela sostanziale del mondo della disabilità; l’auspicio è che le azioni giudiziarie possano essere relegate ad un ambito di marginalità e che si assista ad un processo di inclusione il più avanzato possibile in un ritrovato spirito di sensibilità sociale che fa parte della nostra tradizione storica e culturale.

CONVEGNO SULLA CONVENZIONE DELLE NAZIONI UNITE SUI DIRITTI DELLE PERSONE CON DISABILITA'(Galleria fotografica)

Pietro Barbieri (relatore) Isabella Menichini (relatrice)

CONVEGNO SULLA CONVENZIONE DELLE NAZIONI UNITE SUI DIRITTI DELLE PERSONE CON DISABILITA'

SALUTO INTRODUTTIVO DEL PRESIDENTE DEL FORUM ITALIANO SULLA DISABILITA', PROF. TOMMASO DANIELE.

Buongiorno a tutti, sono Tommaso Daniele, presidente del Forum Italiano sulla Disabilità, l'organismo che rappresenta l'Italia all'interno del Movimento Europeo della Disabilità, European Disability Forum. Benvenuti al Convegno che ha per oggetto l'esame di alcuni aspetti della Convenzione delle Nazioni Unite sui Diritti umani delle persone con disabilità.

Un tema suggestivo, stimolante, di grande attualità, che sta animando il dibattito culturale a livello planetario, perché i contenuti della Convenzione rappresentano una grande speranza di futuro, ma rischiano di rimanere una mera enunciazione di principio senza una adeguata opera di sensibilizzazione nei confronti dei disabili, dei cittadini e soprattutto delle Istituzioni.

Ma prima di dare la parola ai relatori, lasciatemi dire che oggi, 17 settembre, non è un giorno qualsiasi e se non temessi di apparire retorico lo definirei senz'altro storico; in ogni caso senza scomodare la storia possiamo affermare tranquillamente che si tratta di un giorno importante da scrivere a futura memoria sulla pietra del tempo.

Finalmente i disabili italiani, che per anni sono stati "l'un contro l'altro armati" costituendo quella che l'EDF definiva l'anomalia italiana, siedono allo stesso tavolo e organizzano un evento che getterà dei semi importanti per la cultura della disabilità. È ancora poco ma è abbastanza per l'inizio di un percorso che dovrà vederci sempre più uniti e quindi più forti nei confronti delle Istituzioni nazionali e internazionali.

Dunque, un giorno importante da scrivere a futura memoria sulla pietra del tempo: 17 settembre 2009. Un giorno così non può essere sprecato, deve essere utilizzato al massimo per mandare un messaggio chiaro ai disabili italiani per prospettare la necessità di un protagonismo nuovo, fatto di impegno e di responsabilità consapevoli; alla società civile per spiegare che i disabili non chiedono pietà, ma riconoscimento dei propri diritti, soprattutto quello alle pari opportunità; al mondo politico per proporre un patto di collaborazione che in attuazione di un principio "niente su di noi senza di noi" riconosca ai disabili il diritto a partecipare alla programmazione, alla progettazione e alla gestione delle politiche che li riguardano.

Messaggio che muove dalla constatazione dell'esistenza di un grave deficit di democrazia e di partecipazione nel nostro Paese, dovuto alla mancanza di una adeguata cultura dei diritti del cittadino e in particolare del cittadino disabile. Noi oggi qui, vogliamo gettare un sasso nello stagno, nella consapevolezza che occorra una vera e propria rivoluzione copernicana per muovere i primi passi verso una società responsabile e attiva. Un compito di per sé difficile, reso ancora più difficile dalla grave crisi che attanaglia il nostro Paese, l'Europa e l'intero pianeta. Crisi che ha accentuato le insicurezze, le paure e la sfiducia nei confronti del futuro, che ha liberato gli istinti peggiori dell'uomo mandando in frantumi il mito di una società buona e solidale. La "res" sacra di Giovanni Locke ha ceduto il posto a l'"homo homini lupus" di Tommaso Hobbes. Ma il pessimismo non si addice alle organizzazioni dei disabili che proprio nei momenti difficili devono trovare la loro ragione d'essere. Il Forum Italiano sulla Disabilità accetta la sfida e profonderà tutte le sue energie affinché la cultura dei diritti dei disabili esca dal chiuso delle stanze dell'aristocrazia culturale e guadagni gli spazi aperti della cittadinanza attiva fino a diventarne pane quotidiano. Quali sono i diritti da promuovere, da rivendicare, da rendere esigibili? Quelli della nostra civilissima Costituzione, dei tanti fiori all'occhiello del nostro Parlamento, dall'inserimento scolastico a quello lavorativo, dalle barriere architettoniche al nomenclatore tariffario, dalle linee guida sull'assistenza al sistema integrato dei servizi sociali; quelli dello Statuto del Consiglio d'Europa, della sua Convenzione sui diritti umani, della sua Carta sociale; quelli dei Trattati dell'Unione Europea a partire dal Trattato di Amsterdam il cui articolo 13 ha costituito una pietra miliare per le future politiche sulla non discriminazione e il Trattato di Nizza che ha scritto parole chiare in materia di diritti e di libertà fondamentali dell'uomo; quelli dell'Organizzazione delle Nazioni Unite, la Dichiarazione dell'uomo, i Patti internazionali sui diritti civili e politici, sui diritti economici, culturali e sociali, le Convenzioni sulla non discriminazione, sulla tortura, sul lavoro, sui diritti dell'infanzia, il piano d'azione, le regole standard. Infine quelli della Convenzione sui diritti umani delle persone con disabilità di cui parleremo oggi, frutto dell'impegno unitario del Movimento internazionale dei disabili: mai un Trattato internazionale era stato approvato in così breve tempo. Ma questo enorme successo è solo l'inizio di un cammino che si annuncia lungo e faticoso.

La Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti umani delle persone con disabilità avrà grande spazio nel dibattito che si svolgerà nell'ambito della Conferenza Nazionale sulla disabilità che avrà luogo a Torino nei giorni 2 e 3 ottobre. Saranno affrontati temi cruciali per il futuro dei disabili italiani: dalla vita indipendente all'integrazione scolastica e lavorativa, dalla società attiva all'inclusione sociale, dallo stato vegetativo alle malattie mentali, dalle nuove tecnologie agli strumenti di comunicazione braille e lingua dei segni. Questo Convegno costituisce una grande occasione per portare a Torino il punto di vista, il più possibile condiviso, del Forum Italiano sulla Disabilità. Al ministro Maurizio Sacconi a Torino diremo che i disabili italiani sono molto interessati al dialogo con il governo, che le loro organizzazioni, pur nella diversità della loro natura, della loro storia, della loro cultura, hanno interessi comuni: il rispetto della dignità dell'uomo, l'uguaglianza dei diritti. Diremo che condividiamo i contenuti del Libro Bianco e la filosofia che lo anima, che ci convince la prospettiva di una vita buona in una società attiva, prospettiva che passa attraverso un radicale cambiamento delle politiche sociali, dal risarcimento e dalla mera tutela assistenziale alla promozione umana e alle opportunità. In una tale visione trova spazio la centralità della persona, titolare di diritti e di doveri e quella della famiglia considerata una grande risorsa. Gli porremo anche delle domande scomode: le persone non sono tutte uguali e neppure le famiglie; con quali risorse economiche, il signor ministro, pensa di garantire le pari opportunità? I livelli essenziali di assistenza e quelli di assistenza sociale che attendono ancora di essere definiti, vedranno la luce? Gli enti locali saranno in grado di mettere in atto la complessa rete di servizi socio-sanitari fondamentali per la nuova visione del welfare? Quale sarà il ruolo del Terzo Settore nella gestione di tali servizi? Nel Libro Bianco, il ministro ha messo le mani avanti sostenendo che i principali ostacoli alla realizzazione del suo progetto sono il debito pubblico e la denatalità. La mancanza di risorse e di giovani rappresentano un obiettivo freno allo sviluppo; lo stesso ministro, però, è consapevole del fatto che una tavola dei valori e una visione culturale senza un piano d'azione rischia di assomigliare molto ad una favola. La legge di ratifica della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti umani delle persone con disabilità prevede la costituzione di un osservatorio che, fra l'altro, ha il compito di formulare un piano d'azione per l'attuazione della Convenzione; nell'osservatorio saranno presenti le associazioni più rappresentative dei disabili. La Conferenza di Torino dovrebbe fornire le linee guida per la formulazione del piano d'azione. L'osservatorio, quando costituito, sarà il luogo ideale per un confronto con il governo per metterlo di fronte alle sue responsabilità, per verificarne la reale volontà, per chiedere, quindi, di passare dalle parole ai fatti. Passare dalle parole ai fatti significa aumentare la spesa sociale adeguandola ai livelli europei, attuare la riforma sul federalismo fiscale per eliminare gli squilibri esistenti tra Nord e Sud nell'erogazione dei servizi attraverso l'utilizzazione del fondo sociale i cui criteri di strutturazione, fra l'altro, devono essere ancora definiti. Rivedere l'entità delle risorse destinate alle leggi 383/2000 e 438/1998; ripristinare tout court il collocamento obbligatorio dei disabili nel pubblico e revocare i facili esoneri ottenuti dai privati; aprire le finestre dei palazzi del governo per far entrare la voce dei pensionati che ormai fanno parte delle nuove povertà, infatti le loro provvidenze economiche, già misere, hanno perduto completamente il loro potere di acquisto. L'elenco potrebbe continuare, ma il tempo non lo consente; lo so che molti dei temi trattati qui vanno oltre la competenza del Forum Italiano sulla Disabilità, ma essi vogliono costituire un utile suggerimento per Fand e Fish. Personalmente ritengo che se dal governo non dovessero arrivare risposte adeguate alle nostre domande, non potremmo chiedere ai disabili italiani di piangersi addosso, non avrebbero neppure qualcuno che asciughi le loro lacrime e neppure di suicidarsi, la Chiesa cattolica lo proibisce; non resta, quindi, che alzare la voce e far sentire forte e chiara la nostra indignazione, nei modi e nei tempi che Fand e Fish, possibilmente insieme, riterranno opportuni".

FORUM ITALIANO SULLA DISABILITA' - CONVEGNO SULLA CONVENZIONE DELLE NAZIONI UNITE SUI DIRITTI DELLE PERSONE CON DISABILITA' - ROMA 17 SETTEMBRE 2009

COMUNICATO STAMPA

CONVEGNO SULLA CONVENZIONE DELLE NAZIONI UNITE SUI DIRITTI DELLE PERSONE CON DISABILITA’

Roma, 17 settembre 2009

Auditorium Inail – Piazzale Giulio Pastore, 6

Giovedì 17 settembre, dalle 9 alle 13, si terrà a Roma il Convegno sulla convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità. Il convegno si propone di promuovere la cultura dei diritti fondanti della convenzione ONU, in quanto summa di tutti i diritti finora conquistati dai disabili.

La mattinata di studio, la prima ad essere organizzata dal FID (il Forum Italiano sulla Disabilità nasce a luglio del 2008 dall’unione del CID.UE. e del CND, per dare una sola voce in Europa ai disabili italiani), sarà un’importante opportunità per i disabili italiani di prepararsi alla Conferenza nazionale sulla disabilità di Torino prevista ad inizio ottobre. Servirà inoltre a gettare le basi per il piano d’azione da portare avanti all’interno dell’Osservatorio sulla disabilità. L’Osservatorio, previsto dalla legge di ratifica della Convenzione delle Nazioni Unione sui diritti umani delle persone con disabilità, vuole essere una struttura che permetta di far dialogare le associazioni dei disabili direttamente con il governo.

Apre e chiude i lavori il Presidente del FID, Tommaso Daniele.

Luisella Bosisio Fazzi, Domenico Sabia, Pietro Barbieri e Isabella Menichini, terranno le quattro relazioni principali del Convegno, che verteranno su:

- La convenzione sui diritti delle persone con disabilità e sua attuazione sul territorio;

- Gli strumenti della tutela legale contro le discriminazioni;

- Monitoraggio della Convenzione e piano d’azione sulla disabilità;

- Vita indipendente e vivere in comunità.

Sono stati invitati a partecipare i parlamentari italiani ed europei, gli amministratori della Regione Lazio, della Provincia e del Comune di Roma, oltre ai direttivi delle associazioni membri del Forum Italiano sulla disabilità.

Intervento di Marie- José Schmitt, Vice-Presidente dell’AEH, al Convegno "A 60 anni dalla Dichiarazione Universale dei Diritti Umani: quali conquiste e quali sfide per le persone con disabilità?" Roma, 26 novembre 2008

Dalla Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo del 1948 alla Convenzione delle Nazioni Unite del 2006

Qual è la posizione della società, delle comunità umane e degli stati in relazione alla disabilità ?

È su tale questione che ci soffermeremo un momento, non per ripercorrere l’evoluzione della legislazione nei diversi stati europei, ma per comprendere il percorso delle idee, il cambiamento del modo in cui la società guarda ai gruppi di popolazione più vulnerabili.

In quanto francese, direi che i Diritti dell’Uomo hanno una storia che risale a più di sessanta anni fa e se dico questo è per sottolineare che a partire dalla Rivoluzione Francese questa affermazione di uguaglianza di fronte alla legge è sempre stata fatta in una situazione di sofferenza, come un sussulto della società in presenza di situazioni di disparità divenute intollerabili.

Ora, la situazione delle persone con disabilità è stata a lungo intollerabile. Gli “handicappati” come si diceva ancora poco tempo fa erano considerati come portatori in sé di una disgrazia, di una malattia (la lebbra) e li si compiangeva pur evitandoli, spesso semplicemente per non doversi confrontare con la sofferenza. Tuttavia si garantiva loro allo stesso tempo la sopravvivenza che si esprimeva in concreto nel diritto di mendicare, poiché non potevano fare nient’altro o si pensava che non potessero fare altro. Gli invalidi di guerra sono stati i primi ad avere una posizione diversa nella società : si conosceva la causa della loro disgrazia, il nemico, ed essi erano considerati vittime della sua crudeltà.

Due avvenimenti storici hanno contemporaneamente fatto evolvere la situazione delle persone con disabilità. C’è stata innanzitutto la prima guerra mondiale con la mobilitazione di massa della popolazione attiva. L’intervento dello stato in caso di ferite invalidanti era un intervento limitato alla concessione di una pensione per garantire - più male che bene – il soddisfacimento delle mere necessità quotidiane di coloro che erano sopravvissuti alla loro disgrazia. C’era l’accettazione passiva di una situazione pur sempre intollerabile, ma pudicamente coperta da qualche azione caritativa.

La seconda guerra mondiale, poi, con l’estendersi dei bombardamenti che causavano un gran numero di vittime civili, ha fatto emergere un concetto di vittima di guerra che andava oltre quello di ferito in combattimento e l’orrore dell’olocausto ha provocato un sussulto d’indignazione.

È da questa indignazione che è nata la Dichiarazione Universale dei Diritti Umani del 1948 con i suoi valori fondamentali di rispetto della vita e della dignità di ogni essere umano e dell’uguaglianza di tutti di fronte alla legge. Nel Consiglio d’Europa gli Stati si sono allora raccolti intorno ad un trattato il cui titolo ne mostra l’urgenza poiché tale trattato, firmato nel 1950, qui, a Roma, fu chiamato “Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali”.

L’Europa, distrutta dalla crudeltà della guerra, si è unita intorno all’idea di «che questo non accada mai più » e nell’urgenza di dotarsi di mezzi per salvaguardare ciò che costituisce la dignità di ogni uomo, essa ha creato a Strasburgo la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.

Si trattava essenzialmente di non accettare più l’inaccettabile, la schiavitù, la tortura, la pena di morte. Impresa lodevole, ma difficile poiché si è dovuto attendere fino al 2002 per arrivare, con il Protocollo di Vilnius, ad una chiara e totale abolizione della pena di morte senza riserve né deroghenegli Stati membri del Consiglio d’Europa.

Questo lungo percorso di ciò che potrebbe essere considerato come qualcosa di evidente, dal momento che la Convenzione proclama il rispetto della dignità riguardante tutti gli esseri umani dimostra quanto le società siano restie a riconoscere il diritto inalienabile alla vita e a una vita degna. Intendiamoci bene sul termine dignità: non si tratta più di sopravvivenza, più o meno possibile economicamente e tollerata socialmente, ma di un diritto al rispetto della persona umana, alla sua integrità fisica, un diritto che si può rivendicare nelle aule dei tribunali e della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo a Strasburgo.

In quello stesso tempo, si era ancora lontani da questo riconoscimento per le persone in situazione di handicap. A partire da uno Stato-Provvidenza « ci si dedicava caritatevolmente » ai poveri handicappati, veniva studiato il loro caso e venivano concesse pensioni a coloro che erano stati giudicati “meritevoli”, sono state forgiate politiche sociali che hanno timidamente creato un posto nella società per queste persone, ma permane sempre in qualche modo questa difficoltà a dare un nome a ciò che non si vuol vedere, questa ricerca di parole che dicono la differenza e allo stesso tempo la nascondono. Era l’epoca in cui i bambini con minorazione intellettiva erano ufficialmente dichiarati “ineducabili”. La società, pur proclamando nel 1948 la cittadinanza di tutti e l’uguaglianza di fronte alla legge, in certi casi si arrende, si dichiara impotente e si organizza all’interno di questa contraddizione concedendo sussidi e qualche raro posto di lavoro riservato per le persone con disabilità..

Il movimento delle persone con disabilità, le numerose associazioni in tutti i paesi europei hanno fatto progredire lentamente, molto lentamente come sempre, l’idea che la disabilità è un problema della società e hanno affermato instancabilmente che la persona con disabilità, proprio perché è una persona umana ha il diritto di godere dell’insieme dei diritti umani, ivi compresi i diritti economici, culturali e sociali.

Dal 1961 un altro trattato europeo affermava questi diritti in una carta, la Carta Sociale Europea, un articolo della quale, l’articolo 15, si occupa specificamente dei diritti delle persone con disabilità Questa Carta, riveduta nel 1996, precisa tali diritti in materia di educazione, di occupazione e di vita nella società aggiungendo, nella parte V la lotta contro la discriminazione. Essa è dotata di un meccanismo di ricorso sotto forma di reclamo collettivo al quale l’Italia ha aderito nel 1997.

Bisogna osservare, tra le due date che segnano prima l’adozione e poi la revisione della Carta Sociale Europea, l’importante influenza dell’ONU che nel 1981 ha proclamato l’ Anno Internazionale delle Persone Disabili seguito dal decennio delle persone disabili 1982-1992 e segnato dall’adozione del Programma Mondiale d’Azione riguardante le persone disabili.

Una delle principali preoccupazioni degli esperti venuti da tutto il mondo per preparare, approfittando dell’impatto suscitato dall’ « anno internazionale », questo Programma Mondiale, era in effetti quella di restituire alla persona i suoi diritti umani, la sua dignità. È questo che ha fatto sì che a poco a poco il termine persona disabile fosse adottato da tutte le legislazioni. La persona, invece di avere la possibilità di trovare un posto dove viene soltanto tollerata nella società, dovrebbe svolgere in essa un ruolo attivo e la politica sociale degli Stati dovrebbe essere volta a favorire la partecipazione delle persone con disabilità. Questo nuovo vocabolario è tutt’altro che senza importanza, poiché il modo in cui si parla, in cui si ripetono le parole, allo stesso tempo riflette e crea la posizione della società nei confronti delle persone con disabilità. Dovrà passare un quarto di secolo prima che le stesse nozioni entrino definitivamente nel vocabolario degli Stati. Ci vorrà ancora un po’ di tempo prima che la disuguaglianza non venga più considerata una fatalità.

L’idea di far seguire un decennio all’anno internazionale delle persone con disabilità va nello stesso senso. Si trattava per l’ONU di creare un movimento di idee che avrebbe portato, alla fine, a un cambiamento di atteggiamento. Dieci anni sono ben necessari per raggiungere tale obbiettivo. C’è sempre un divario tra gli impegni sottoscritti e la loro attuazione. Il realismo vuole allora che si crei un movimento di idee, di cui si sa che un giorno non potranno più essere ignorate.

Questo Programma Mondiale è particolarmente ambizioso e contiene in nuce la futura Convenzione relativa ai Diritti delle Persone con Disabilità. L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel 1983 ha dato in effetti la seguente definizione della disabilità :

« La disabilità dipende dai rapporti delle persone disabili con il loro ambiente. Essa insorge quando le persone incontrano degli ostacoli culturali, materiali o sociali che impediscono loro di accedere ai diversi sistemi della società alla portata dei loro concittadini. La disabilità è dunque la perdita o la limitazione delle possibilità di partecipazione in condizioni di parità con gli altri individui alla vita della comunità.[1]»

Certamente, per dare più forza a queste idee, sarebbe stato necessario un trattato, una convenzione. Negli anni ’80 diversi tentativi sono stati fatti, anche dall’Italia, affinché l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite mettesse in cantiere una convenzione sui diritti delle persone con disabilità, sfortunatamente sempre senza successo ed è stato possibile all’epoca ottenere soltanto un documento non vincolante, ma di grande portata, le Norme Standard per il raggiungimento delle pari opportunità delle persone disabili adottate nel dicembre 1993 dalle Nazioni Unite. Bisogna tenere a mente che si tratta di un documento di applicazione del Programma Mondiale che, pur non essendo una Convenzione che vincola gli Stati firmatari (come noi avremmo voluto) costituisce una norma che gli stati sono invitati a seguire nel configurare la loro politica in materia di persone con disabilità. Era stato previsto un meccanismo di monitoraggio che ha funzionato in modo efficace per la diffusione di tali norme in tutti i settori della vita. È stato l’ex ministro svedese della sanità, Bengt Lindqvist, ad essere il primo « rapporteur » per queste norme, con molta efficacia, soprattutto nei paesi asiatici.

L’Unione europea ha adottato queste norme per il raggiungimento delle pari opportunità nel 1996

Queste norme dell’ONU provenienti da Reykjavik, dove erano state solennemente lanciate nel maggio 1994, hanno dovuto fare un lungo percorso nelle diverse istituzioni della Comunità europea. Ciò significa che molte persone hanno contribuito a tutti i livelli ai dibattiti suscitati da questo documento e tre anni sono stati ben necessari per pervenire all’accordo dei quindici stati allora membri della Comunità europea sul principio di pari opportunità.

Ci troviamo di fronte a prese di posizione di cui non è facile misurare la portata. Il principio di uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge viene esteso alla nozione di uguaglianza nella vita sociale, di parità di accesso alle opportunità offerte dalla società alle persone che la compongono. È una ripetizione dei Diritti dell’Uomo, ma una ripetizione utile poiché essa precisa che il principio delle pari opportunità si applica anche alle persone con disabilità e che nuove Norme per il funzionamento della società sono necessarie per l’applicazione di questo principio.

Ma che cos’è l’uguaglianza (che cosa sono le pari opportunità)?

L’uguaglianza (o pari opportunità) è un concetto teorico basato su una presunzione di somiglianza delle opportunità di condurre una vita nel corso della quale ogni persona può godere dell’insieme dei diritti umani. Come dare forma ad una tale parità quando le disparità di partenza sono così evidenti ?

Sono state allora seguite due piste :

I movimenti delle persone con disabilità hanno sviluppato l’idea che per godere dell’insieme dei diritti umani era necessario che le persone in situazione di handicap beneficiassero, in questa ottica comparativa, di mezzi allo stesso tempo diversi e talvolta supplementari per stabilire una reale uguaglianza di opportunità. Ciò ha determinato tutta una riflessione di esperti riuniti nel Forum Europeo della Disabilità.

L’Unione europea, a Bruxelles, da parte sua, ha valutato che, per mettere in pratica l'ambizioso principio delle pari opportunità, bisognava occuparsi innanzi tutto di realizzare la parità di trattamento.

Tutta la storia del diritto, dopo l'affermazione del principio d'uguaglianza nel secolo dei lumi, è la storia dell’eliminazione delle categorie trattate diversamente, sia in termini di privilegi (i primogeniti) o in termini di accesso al diritto (gli schiavi, le donne). Il principio di uguaglianza non consente più queste differenze che per così lungo tempo sono state considerate socialmente, moralmente e giuridicamente giustificate. Si ritiene al contrario che certi gruppi della popolazione debbano essere protetti in maniera più particolare dalla legge contro ogni arbitrio al fine di stabilire questa uguaglianza. Per questo il Trattato di Amsterdam (1997) sancisce il divieto della discriminazione in base al genere, alla razza, all'età, alla disabilità, all'orientamento sessuale, alla religione e alle convinzioni e fa della discriminazione un delitto (art. 13).

Si stabilisce così che nella società europea esistono dei gruppi di persone che non dispongono delle medesime possibilità di fruire delle opportunità offerte dalla società stessa in relazione al suo grado di sviluppo. Il trattato si pone l'obbiettivo di sancire la parità delle opportunità di queste persone mediante la lotta contro le discriminazioni.

Ciò vuol dire che gli atti discriminatori diretti o indiretti sono ormai sanzionabili.

Ma che cosa significa discriminazione?

Discriminazione è trattare qualcuno diversamente da come sia, sia stata o sarebbe trattata un'altra persona in una situazione analoga.

Questa definizione offre il vantaggio di porre il confronto, la differenza non tanto a livello della persona con disabilità, ma dei terzi che potrebbero potenzialmente discriminare direttamente o indirettamente. D'altronde, essa si fonda su situazioni che vengono considerate oggettivamente facili da confrontare, come l'assunzione al lavoro, la partenza per un viaggio, la scolarizzazione.

Bisogna sottolineare il progresso importante che si compie con il trattato di Amsterdam. Le persone con disabilità fino ad allora erano l'oggetto di politiche sociali o meglio di una pagina specifica nell'importante complesso delle politiche sociali, quella che concerne questo particolare gruppo di popolazione. Il fatto che la disabilità figuri nel testo del Trattato di Amsterdam fa entrare le persone con disabilità nell'insieme della popolazione, esse sono innanzitutto cittadini come gli altri e poi, oltre a questo, persone da proteggere dalla discriminazione. La protezione da ogni discriminazione costituisce un importante passo in avanti nella direzione del riconoscimento dei diritti umani ed è in questo senso che noi possiamo parlare di un cambiamento di paradigma, poiché essere cittadini comporta il riconoscimento del ruolo di ciascuno, della partecipazione di ciascuno alla vita della società.

Non è possibile valutare la parità di trattamento se non si dispone di uno strumento che consenta di conoscere a fondo la situazione della persona e le modalità di compensazione che sono necessarie al fine di ristabilire l'uguaglianza di là dalla pura e semplice lotta contro la discriminazione. Questo strumento è l’OMS (Organizzazione Mondiale della Sanità) che ce l’ha fornito adottando il 22 maggio 2001 la Classificazione Internazionale del Funzionamento, della Disabilità e della Salute.

L'obbiettivo di una classificazione è di consentire la rappresentazione della situazione di una persona o di un gruppo di persone e di pervenire a una rappresentazione che possa essere condivisa con gli altri, comunicata, confrontata.

La Classificazione Internazionale del Funzionamento, della Disabilità e della Salute, in questo ambito di pari opportunità, si propone di consentire di misurare le limitazioni dell'attività e le restrizioni alla partecipazione di una persona o di un gruppo di persone e di evidenziare le barriere che impediscono la partecipazione e ciò che può facilitarla, termine che si trova già nel Programma Mondiale delle Nazioni Unite nel 1981.

Così si costituisce un primo importante nesso tra parità formale, chiamata parità delle opportunità, la sua trasposizione nella parità di trattamento, garantita dal divieto della discriminazione e un approccio concertato delle misure necessarie alla trasposizione di questa parità di trattamento nella vita quotidiana delle persone in situazione di handicap.

Dal momento in cui si parla di partecipazione ci si pone in una dinamica di cui la persona con disabilità è l'attore principale, con il suo progetto personale nelle diverse sfere della vita e i bisogni che ne scaturiscono. Essa avrà dunque tutte le responsabilità e i doveri di un protagonista della vita sociale, ruolo che potrà esserle proprio se, e solo se, troverà l'aiuto alla partecipazione sotto forma di sostegno ed eliminazione delle barriere.

Ma una legislazione contro la discriminazione non può da sola garantire questa partecipazione. La parità formale, anche se si può far valere in giudizio, non può produrre da sola una parità di fatto.

Di che cosa c’è bisogno allora affinché i diritti umani, tutti i diritti dei cittadini, intendo dire i diritti civili, economici, sociali e culturali siano garantiti in modo uguale alle persone in situazione di handicap?

A questo proposito sono state sviluppate due riflessioni tra loro complementari. L'una ha avuto come risultato che l'Assemblea Generale delle Nazioni Unite adottasse nel gennaio 2001 una risoluzione per la creazione di un Comitato Ad Hoc incaricato di elaborare una convenzione riguardante i diritti delle persone con disabilità. L'altra, in seno al Consiglio d'Europa, nell’ambito della Direzione per la Coesione Sociale, ha messo in cantiere l'elaborazione di un piano d'azione volto a supportare gli stati ad attuare la futura convenzione.

Questo piano d'azione fa parte del lavoro di orientamento su grandi tematiche e scambio d'esperienze del Consiglio d'Europa con i suoi 47 Stati membri. Vi era già stato un Piano d'Azione riguardante le persone con disabilità nel 1986. Questo nuovo piano d'azione ha una particolarità: è posto sotto la tutela della Direzione per la Coesione Sociale. Ora, la coesione sociale è stata definita “la capacità di una società di assicurare il benessere di tutti i suoi membri”. La disabilità dunque è considerata come un problema della società. Si tratta per la società di dotarsi dei mezzi che le consentano di assicurare il benessere delle persone con disabilità. In questa logica, il Piano d'Azione è stato intitolato: Piano d'Azione per la promozione dei diritti e della piena partecipazione delle persone con disabilità nella società: migliorare la qualità di vita delle persone con disabilità in Europa, 2006-2015.

Dal punto di vista grammaticale non è un buon titolo, ma poco importa la grammatica. Si è ritenuto importante aggiungere il riferimento al miglioramento della qualità di vita delle persone con disabilità proprio per allargarne la portata al benessere perseguito.

Come indica il titolo, questo Piano d'Azione declina in effetti tre obbiettivi:

- la promozione dei diritti

- la piena partecipazione

- la qualità di vita

Con i suoi tre obbiettivi il piano d'azione è in perfetta sintonia con la Convenzione riguardante i diritti delle persone con disabilità adottata dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 13 dicembre 2006, che ha assunto il rango di un trattato internazionale, dopo le 20 ratifiche necessarie, nella primavera del 2008.

Questa Convenzione è la prima convenzione sui diritti dell’uomo del XXI secolo. Nell'evoluzione del concetto di parità essa segna un punto d'arrivo perché permette di passare dall'uguaglianza formale e comparativa all'uguaglianza reale, con misure concrete elencate per ciascuno dei diritti enunciati.Ciò significa chiaramente che agli stati incombe l'obbligo di rispettare questi diritti, di garantirli e di promuovere la loro realizzazione.

Ma la Convenzione relativa ai diritti delle persone con disabilità non è solo la prima del nostro secolo in ordine cronologico. Essa è "una prima" poiché elenca di volta in volta i diritti fondamentali di ciascun uomo e i diritti economici, sociali e culturali che essi implicano. Essa costituisce così un insieme unitario dei diritti che essa considera nel suo preambolo come aventi un carattere universale, indivisibile, interdipendente e indissociabile. Essa ha superato la solita dicotomia tra diritti umani e diritti economici, culturali e sociali e in questo senso essa apre alle persone con disabilità l'accesso a una parità multidimensionale.

Dal momento che ho seguito con la mia associazione AEH (Action Européenne des Handicapés) e con l'insieme del movimento delle persone con disabilità questa evoluzione del modo in cui la società guarda alle persone in situazione di handicap, non posso che accogliere con favore il fatto che questa evoluzione concettuale si sia concretizzata in un testo avente forza di trattato internazionale.

Purtroppo, la nostra vecchia Europa è restia a ratificare questa convenzione (ad oggi soltanto sei ratifiche) e vi è ancora molto lavoro da fare affinché, ora che le persone con disabilità sono divenute cittadini visibili, tali siano anche i loro diritti nella vita di tutti i giorni e in tutti i paesi.

Abbiamo gli strumenti, ora bisogna mettersi al lavoro ciascuno al proprio livello e rapidamente, perché si tratta del benessere di tutti nella nostra società.

Marie- José Schmitt novembre 2008

Vice-Presidente dell’AEH